2018年4月27—28日，济南市十六届人民代表大会常务委员会第十三次会议对市人民政府提请审议的《济南市12345市民服务热线条例（草案）》进行了初次审议。现公布法规草案及说明，向社会公开征求意见。征求意见截止时间为2018年5月13日。
所提意见建议可以通过电子邮件、信件提出，也可拨打12345市民服务热线提出。电子邮箱：srdfz@126.com；信件请寄济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦 市人大常委会法制工作室（邮政编码：250099）。
济南市人大常委会法制工作室
2018年4月28日
济南市12345市民服务热线条例
（草 案）
第一章 总 则
第一条 为了规范12345市民服务热线（以下简称市民服务热线）运行，提高政府行政效能和公共服务水平，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，根据法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本条例所称市民服务热线，是指由市人民政府设立的，号码为12345的公共服务呼叫系统及网络受理平台。
本条例所称热线事项，是指通过市民服务热线受理的公民、法人或者其他组织[以下统称来电（件）人]提出的咨询、求助、建议、投诉等非应急事项。
第三条 本市行政区域内热线事项的受理和办理适用本条例。
第四条 市民服务热线工作应当坚持以人民为中心、以问题为导向， 实行“集中受理，归口办理，分类处置，限时办结”的工作原则。
第五条 市政府办公厅负责市民服务热线的管理与协调。
市“12345”市民服务热线办公室（以下简称市热线办）负责拟订市政府市民服务热线中长期发展规划，推进标准化建设工作；负责市民服务热线反映问题转办情况的协调、督办和考核；负责拟订市政府市民服务热线信息化建设规划并组织实施; 负责市民服务热线平台日常运行管理以及热线受理、信息化建设、大数据分析等工作。
第六条 市、县（区）人民政府应当将市民服务热线工作所需经费列入同级财政预算。
第七条 市人民政府各部门负责人应当定期接听热线电话，研究解决来电（件）人通过市民服务热线反映的问题。
第二章 受理和办理
第八条 来电（件）人可以通过市民服务热线反映下列事项：
（一）就行政管理和公共服务事项进行的信息咨询；
（二）反映在生产、工作、生活中的合理合法诉求，属于行政管理和公共服务范围的求助事项；
（三）对依法行政、社会管理和公共服务等方面工作提出的意见、建议和批评；
（四）来电（件）人关心的其他亟需解决的问题。
第九条 来电（件）人应当自觉维护市民服务热线正常工作秩序，反映的热线事项应当客观真实。
第十条 市热线办受理热线事项，应当完整、准确记录来电（件）人的姓名或者机构名称、联系方式、诉求事项等信息，来电（件）人要求匿名的除外。
第十一条 下列热线事项由市热线办按照分类处置原则直接办理：
（一）对信息咨询类的，能够依据知识库答复的，应当直接答复；
（二）对申请政府信息公开的，应当告知来电（件）人依法向有关行政机关或者承担公共事务管理职能的组织提出；
（三）对依法可以通过行政复议途径解决的，应当向来电（件）人告知申请行政复议的程序和时限；
（四）对依法应当通过诉讼、仲裁、信访等途径解决的，应当告知来电（件）人依法向有关机关提出或者申请调解机构调解；
（五）对火警、治安案件、医疗急救等应急事项，应当立即转接相应应急电话；涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等问题的诉求事项，应当及时告知应急部门；
（六）其他可以直接办理的事项。
第十二条 对于来电（件）人提出的热线事项不能直接办理的，市热线办应当按照部门法定职责或者单位承担的职能，将服务诉求形成工单转交承办单位或者联动单位办理。
涉及多个承办单位或者承办单位之间存在职能交叉、责任不明等情形的，市热线办应当依据部门法定职责确定牵头单位和会办单位共同办理。
第十三条 对关系经济社会发展全局的重大事项和热点、难点问题，市热线办应当形成专题报告，经市领导批示或者经市政府相关会议决定后按程序办理。
第十四条 县、区人民政府、政府派出机构、市人民政府各部门及其他承担公共服务职能的企事业单位为市民服务热线的承办单位。
承办单位应当明确负责热线事项办理的工作机构。
第十五条 本市非政府系统相关单位为市民服务热线合作联动单位。
市热线办应当根据热线事项的办理需要，加强与联动单位的沟通协调，提高热线事项办理效率。
第十六条 县、区人民政府、政府派出机构、市人民政府各部门应当依照其法定职责和相关规定办理热线事项。
供电、供水、供气、供暖、交通运输、通信等与市民生产生活密切承担公共服务职能的企事业单位，应当按照合同约定和服务承诺办理热线事项。
第十七条 承办单位应当在收到转办事项五个工作日内，将办理情况告知来电（件）人。法律、法规、规章对办理时限另有规定的，依照其规定。
第十八条 受客观条件限制暂不能解决的问题，承办单位应当认真研究分步推进的工作措施；对无法解决的问题，应当向来电（件）人做好说明解释工作。
第十九条 承办单位应当及时将热线事项的办理结果反馈市热线办。
第二十条 受理、办理热线事项的单位及个人应当保护来电（件）人的个人信息。
第二十一条 承办单位负责热线知识库中与其职能相关内容的维护和更新。
第二十二条 市热线办受国家机关委托，承办委托事项时，应当严格依照委托的范围、权限、时限和要求办理。
第二十三条 来电（件）人对热线事项办理结果不满意，有正当理由的，经核实后由市热线办退回承办单位重新办理。
第二十四条 符合下列情形之一的热线事项，由市热线办予以督办：
（一）市民多次或者集中反映的合法合理事项；
（二）市人民政府负责人批示交办的；
（三）无正当理由超出办理时限的；
（四）其他需要督办的。
第二十五条 直接办理的热线事项，办理结束即为办结。
转交办理的热线事项，在承办单位办理完毕并按要求反馈办理情况后，即为办结。
承办单位按照重办或者督办要求办结的热线事项，来电（件）人仍然以同一事实和理由提出请求的，经市热线办对重办或者督办的结果核实确认后，告知来电（件）人相关情况，不再转办。
第二十六条 市热线办应当建立已办结热线事项回访制度，询问并记录来电（件）人的满意情况、意见建议等。
第二十七条 市热线办应当建立完善专业数据统计分析平台，对热线事项的总量、类型、办理情况等进行分类统计、分析，对重要的社情民意信息、较为集中的意见建议、热点问题和突发事件信息，实时研判，为政府决策提供依据。
第三章 监督考核
第二十八条 市热线办、各承办单位及其工作人员应当自觉接受社会监督和舆论监督。
第二十九条 来电（件）人对其反映的热线事项的办理过程和办理结果享有知情权。
第三十条 市热线办应当通过网络、新闻媒介等渠道，依法公开热线事项受理与办理的相关信息。
第三十一条 市民服务热线工作实行年度考核制度。市热线办应当定期对各承办单位热线工作办理情况进行考评和通报。
第四章 法律责任
第三十二条 市民服务热线受理、办理单位及其工作人员有下列情形之一的，经市热线办提出建议，由上级主管部门或者有关机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究责任：
（一）对来电（件）人反映的问题不作为，不履行职责的；
（二）同一热线事项，经多次重办、督办仍未办结的；
（三）对来电（件）人服务态度生硬、作风粗暴的；
（四）回复结果与实际处理情况不一致，弄虚作假的；
（五）违反规定，泄露来电（件）人信息的；
（六）在热线办理考核中弄虚作假或者以权谋私的；
（七）违反本条例的其他行为。
第三十三条 被投诉、举报的单位或者个人对来电（件）人进行打击报复的，应当依法追究相关责任人的责任；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。
第三十四条 来电（件）人恶意反复使用、故意长时间占用热线资源、干扰市民服务热线正常运行的，经工作人员劝阻无效，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。
第三十五条 来电（件）人捏造、歪曲事实，侮辱、诽谤、威胁、诬告或者陷害他人，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五章 附 则
第三十六条 市人民政府可以依据本条例制定实施细则。
第三十七条 本条例自 年 月 日起施行。
关于《济南市12345市民服务热线条例
（草案）》的说明
一、立法的必要性
2008年9月，济南市人民政府将原市长公开电话和分散在政府部门的38条热线整合扩容升级，打造成12345市民服务热线。目前，热线日均服务量从最初的1千余件增长到2万余件，日均通话时长达到815小时，年均增长率为21%。主导制定了政府服务热线国家标准，正在牵头制定国际标准，赢得了广大群众和社会各界的普遍赞誉，被市民称为“24小时不下班的政府”，发挥了“民生直通车、发展助推器、决策信息源、行风监测仪、形象代言人”的作用，成为政务服务新品牌、泉城形象新名片，“12345，服务找政府”理念逐步深入人心。
近十年来，12345市民服务热线按照“以人民为中心、以问题为导向”的工作思路，在推进济南市法治政府和服务型政府建设，促进治理体系和治理能力现代化创新方面作出了积极努力。一是进一步密切了党委政府与人民群众联系，搭建了政府与市民便捷、畅通、及时交流的桥梁，成为惠及民生的重要保障。二是进一步推动政府职能转变，创新和再造政府服务管理流程，促进了行政效能提升，优化了发展环境。三是进一步纳民意、聚民智，热线问政于民、问需于民、问计于民的功能逐渐显现。四是成为预防和化解社会矛盾纠纷的重要渠道，促进了社会和谐稳定。五是进一步强化监督问责，把社会监督与政府自身监督考核和问责紧密结合，促进了政风行风转变。
近年来，随着市民诉求和热线承办量的日益增长，在热线运行中还存在一些亟待解决的问题。一是个别承办单位在热线事项办理过程中还存在不积极、不规范、不作为等问题，市民反复反映的一些问题得不到有效解决，距离群众的期望还有差距；一些事项多次反映仍得不到有效解决，容易产生法律纠纷，需要通过立法手段界定市民、热线和承办单位三者之间的法律关系和权利义务关系。二是热线的工作机制，办理流程、标准规范等需在总结实践经验的基础上进一步巩固优化，并予以科学设定，以法规的形式进行规范。三是当前在热线运行中存在少数来电人恶意反复拨打热线、故意长时间占用热线资源、干扰热线正常工作秩序等问题，市民依法合规使用热线平台的权利义务需要进一步明确。
党的十九大报告强调：“凡是群众反映强烈的问题都要严肃认真对待，凡是损害群众利益的行为都要坚决纠正”。加快推进热线立法，巩固热线发展改革成果，解决面临的瓶颈问题，规范多元主体之间的关系，持续推进热线健康可持续发展，既是热线发展的需要，也是群众的强烈呼声。
加快推进热线立法，既是济南市热线发展的迫切需要，也是全国热线发展的需要。济南热线目前在全国处于引领地位，许多地市都在学习、借鉴和复制济南热线经验和标准，特别是近年来，各地热线建设发展很快,有很多做法已经领先我市，应当引起高度重视。就全国热线发展而言，面临的障碍和问题与我市存在共性。济南市热线经过多年的探索和实践，已经形成了一套行之有效的制度体系和标准体系，为热线立法奠定了良好的基础。加快推进热线立法，既可以巩固济南市在全国热线发展中的领先地位，也可以为全国各地的热线立法提供一个范本，形成示范效应，产生较大的社会效益。因此，制定出一部符合济南市热线发展实际又能产生重大影响的地方性法规十分必要。
二、立法过程
12345市民服务热线开通以来,多位中央、省、市领导在视察热线时指示，要将热线经验做法总结提升，使之规范化、法制化，民主立法、科学立法，形成长效机制。2011年开始启动热线立法工作,并先后列入市人大常委会2012年、2013年地方立法计划，至2013年10月，前期立法调研、法规起草、意见征集等工作均已完成，后因热线机构改革等原因搁置，但热线对立法的准备工作一直未停止。
2016年以来，市委市政府对全市热线工作提出了更高的要求。2016年11月3日王文涛书记到热线调研时提出“要对启动热线立法进行调查研究”的指示，随后，市委、市政府出台了《关于加强12345市民服务热线工作的意见》（济发〔2017〕15号），明确提出“市有关部门要对热线立法工作进行深入调研，适时出台12345热线地方性法规”的要求。2017年，市政府办公厅申请将热线立法列入年度立法计划，同年5月，市人大常委会将热线立法列入《2017年立法计划》调研类项目。2017年5月，市人大常委会副主任谭延伟到热线调研时，明确提出要高质量、高标准做好热线立法工作。2017年6月底至7月初，由市人大常委会法制工作室、市政府办公厅、市法制办及市热线办相关人员组成的热线立法联合调研组，先后对国内外多个城市热线进行实地调研考察。7月份，在与市人大常委会法制工作室、市法制办充分会商基础上，市热线办委托山东大学成立了由法学学者、公共管理学者、律师等组成的热线立法课题组。在充分调研和研究论证基础上，10月中旬，完成了《草案》（征求意见稿）初稿撰写工作，并向各县区和市直部门书面征求了修改意见。2018年1月19日，市人大常委会将《热线条例》列入《2018年立法计划》审议类项目。1月下旬，在充分听取县区、市直部门意见建议基础上，历经16次修改，《草案》（送审稿）正式报市法制办审查。市法制办依据国家、省法治政府建设实施纲要的要求，通过媒体和网站公开征求社会意见建议30天；同时，再次分别征求各县区政府、政府派出机构和相关企事业单位、联动单位意见并会签市政府办公厅、市发改委等37家相关部门，又多次征求市编办的意见。经充分研究论证、吸收各方意见建议后，正式提交第26次市政府常务会议讨论通过，形成提请市人大常委会审议的《草案》。
三、立法依据
按照《立法法》的规定，市民热线立法不属于执行国家单项法律或行政法规的配套实施性立法，而是属于地方性事务的立法事项，法规的性质是当前国家在立法中突出强调加强的民生保障社会法的范畴。这就决定了热线法规不可能以单项的上位法为依据，需要地方人大根据具体情况和实际需要，在与国家法律体系相一致的前提下进行创新立法。其立法的依据主要有：（1）宪法第二条“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”按照这一宪法原则，市民热线立法的目的应当是将市民热线定位在为市民依法行使权力提供法律规定的途径和形式。（2）宪法第二十七条“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，……不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”市民热线立法的提出体现了为人民服务的宗旨意识，有利于这一宪法精神的贯彻实施。（3）宪法和地方人大、地方政府组织法都明确规定了县级以上地方政府的职权。热线立法的着眼点就是将政府可以通过热线运行履行的职责具体化，增强可操作性，设定的制度和程序体现了推进政府管理体制机制改革创新的要求。（4）热线立法还依据了监察法、信访条例、信息公开条例等行政法的有关规定，同时注意吸收有关权益保障社会法的立法精神。（5）考虑到立法与改革的兼容性，对于涉及热线立法的部分内容，参考了党的十八大以来的改革文件，尤其是十九大报告提出的新的理念和新的制度设计。
近年来，在中央和上级文件中，均对热线发展提出了明确要求。2014年3月17日，习近平总书记到河南兰考县焦裕禄民心热线视察时，反复叮嘱工作人员说，要通过建立长效机制，提高办事效率，为民服务不能一阵风，虎头蛇尾，不能搞形式主义。国务院办公厅研究出台了关于加强政府热线电话建设和管理的通知，山东省先后出台《关于进一步加强政府信息公开工作实施方案的通知》《山东省省级政务服务投诉热线管理办法》《省委办公厅省政府办公厅关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》《全省政务服务热线整合工作方案》，省质监局下发的《关于推广济南12345热线服务标准化经验推进我省社会治理标准化建设工作的通知》等文件均对做好政府热线电话工作提出明确具体的要求。2016年底，由我市热线牵头起草的《政府热线服务规范》国家标准通过国标委审批正式面向全国发布，并于2017年7月1日正式实施。新国标对热线各项工作进行了详细规定，亟需按照国标要求对我市热线工作进行全面规范。在2017年5月2日市委、市政府印发的《关于加强12345市民服务热线工作的意见》（济发〔2017〕15号）中，明确提出“市有关部门要对热线立法工作进行深入调研，适时出台12345热线地方性法规”。
四、立法主要思路和原则
热线立法起草过程中，重点围绕热线涉及的多元主体的权责利关系，以及热线事项从受理、办理、监督、考评的流程进行规定。立法起草重点把握以下几点原则：
一是坚持以人为本，权利优先。立法强调以人民为中心，立法中通过受理范围的界定落实来电（件）人的参与权、知情权、监督权、要求保密个人信息等权利，并通过受理、办理、回访的制度化、程序性设计，规范权力运行，提升办理绩效，保障权利实现。
二是坚持权责一致，权利义务对等。热线工作机构在督办和考核热线事项办理的同时，也要承担指导、协调和协作的责任，也要承担违反相关义务的法律责任。热线承办单位在办理市民诉求过程中以及市民通过热线行使权利过程中，应当履行的义务及违反义务应当承担的责任，在法规草案中也得到体现，旨在保障热线的良性运行。
三是坚持问题导向，突出实效。重点关注热线发展过程中出现的体制性、制度性、瓶颈性问题，旨在通过立法中的制度化设计，解决热线事项办理中出现的责任推诿、协同不力、复杂问题难解决等问题。
四是坚持规范和引导相结合。巩固现有改革成果，将行之有效的工作体制机制、运行流程等加以固化，在领导体制、工作机制、监督考核、资源支持等方面建立长效机制，规范热线受理、办理等行为，引导热线健康、可持续发展。
五是坚持要言不烦，精炼实用。重点关注热线事项受理、办理过程中的主要环节、关键节点，避免贪大求全，过多过细。做好法规和未来实施细则之间的协调，细节性问题留待后续实施细则做进一步的详细规定。突出做好现状和未来改革之间的协调，为未来热线的功能拓展、优化提升预留改革空间。
五、立法框架内容及说明
《草案》共五章三十七条，明确规定了热线的立法宗旨、适用范围、工作原则、工作职责、受理和办理程序、监督考核、法律责任等内容。在调研论证中有关部门、人大代表、政协委员、专家学者和律师等对立法宗旨、法规的框架结构和设定的制度、程序等内容给予充分肯定，并进行了深入的研讨，逐步达成了共识。
（一）总则。重点确立立法目的、适用范围、工作宗旨原则、工作体制、经费保障、接听制度等。立法宗旨和目的中，根据热线在现实中发挥的多元功能，强调热线立法的多元目标：规范权力，保障权益，推进法治政府和服务型政府建设，促进治理体系和治理能力现代化。热线工作原则中，进一步明确了“以人民为中心，以问题为导向”，体现以人为本；确立“集中受理，归口办理，分类处置，限时办结”的工作原则，巩固热线改革成果。在热线工作体制中，按照已有相关部门职能定位，明确了市热线办在热线管理和发展方面的主体责任，并对热线发展所需的财政支持和行政支持做出了规定。
（二）受理和办理。明确热线受理事项是本次立法的重要目标。《草案》规定了来电（件）人可以通过市民热线反映的事项，将受理事项限定为：“1.就行政管理和公共服务事项进行的信息咨询；2.反映在生产、工作、生活中的合理合法诉求，属于行政管理和公共服务范围的求助事项；3.对依法行政、社会管理和公共服务等方面工作提出的意见、建议和批评；4.来电（件）人关心的其他亟需解决的问题。”这一范围界定既符合“以人民为中心”的服务宗旨，同时也符合依法行政的基本原则。同时，通过第十一条对热线事项分类处置原则的规定，合理划分了市民服务热线办理与信息公开申请、行政复议、诉讼、仲裁、信访等事项办理之间的界限，以及与火警、治安、医疗急救等紧急热线之间的关系。
热线法规是保障市民权益、规范政府系统运行的程序法，因此法规草案对热线事项的受理、办理、转办、承办、反馈、重办、督办、办结等程序做出明确的规范。为规范和强化热线办理的效率与效益，《草案》对热线事项办理的时效做出了明确规定，要求“承办单位应当在收到转办事项五个工作日内，将办理情况告知来电（件）人。法律、法规、规章对办理时限另有规定的，依照其规定”。
针对复杂事项的处理，特别是两个或两个以上承办单位办理的热线事项，区分复杂程度，明确了主办、牵头办理和协办制度。对热线事项是否确立终结制度是热线法规调研起草中的一个难点问题。在《草案》中，明确了直办、转办以及经重办或者督办并审核确认后的事项，来电（件）人仍然以同一事实和理由提出请求的，不再转办等条款。
（三）监督考核。监督方面，在明确热线事项的受理办理要接受多元监督的一般原则基础之上，强化社会监督的信息公开制度。考核方面，对现行实施的考核制度加以确认，并要求热线办理单位将热线工作纳入工作责任制，建立考核机制等。
（四）法律责任。一是在政府热线机构和工作人员的法律责任方面，体现权责对等原则，既涉及热线受理机构，也包括热线办理机构，对现实中出现或可能出现的违规违法行为进行了明确规定，主要由上级主管部门实施责任追究。二是来电（件）人的法律责任方面，体现权利和义务对等的原则，针对存在极个别市民反映的热线事项不真实，甚至恶意攻击、诬告他人的现象以及违反公共秩序、干扰热线正常运行等问题，也通过立法做出义务性和禁止性规范，并对违反这些规范的法律责任进行界定，主要由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定予以处理。