2017年8月24日，济南市十六届人民代表大会常务委员会第五次会议对市人民政府提请审议的《济南市山体保护管理办法（草案）》进行了初次审议。现公布法规草案及说明，向社会公开征求意见。征求意见截止时间为2017年9月3日。
所提意见建议可以通过电子邮件、信件提出，也可拨打12345市民服务热线提出。电子邮箱：srdfz@126.com；信件请寄济南市历下区龙鼎大道1号龙奥大厦 市人大常委会法制工作室（邮政编码：250099）。
附：《济南市山体保护管理办法（草案）》及其说明
济南市人大常委会法制工作室
2017年8月24日
济南市山体保护管理办法
（草 案）
第一章 总则
第一条 为了加强山体的保护和管理，改善生态环境，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《地质灾害防治条例》等法律、法规的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内开展山体保护工作以及其他有关活动，适用本办法。
第三条 本办法所称山体，是指本市行政区域内的自然山体。
本办法所称山体范围，是指自然山体现状山脚线围合的区域。
本办法所称山体保护，是指依照法律、法规和本办法的规定，采取预防性或者治理性措施，避免人为活动对山体以及依附山体植被的破坏，维护山体自然生态。
第四条 山体保护应当遵循生态优先、规划控制、综合管理、普遍保护与重点保护相结合的原则。
第五条 市人民政府统一领导本市行政区域内的山体保护工作，建立考核监督机制，协调解决重大问题，并保障经费投入。
县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）是辖区内山体保护的责任主体，具体负责组织实施辖区内山体保护工作。
第六条 国土资源主管部门负责实施山体保护的监督管理。
城乡规划、城乡建设、发展改革、环境保护、城管执法、农业、林业和城乡绿化、城乡水务、民政、旅游、交通运输等部门应当按照各自职责，共同做好山体保护相关工作。
第七条 市、县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）应当对在山体保护中做出突出贡献的单位和个人予以表彰奖励。
第二章 山体保护规划
第八条 市国土资源主管部门应当会同相关部门开展本市行政区域内的山体普查，并对所有山体进行统一登记，建立相应的信息档案。
第九条 在山体普查的基础上，市国土资源主管部门应当会同市城乡规划主管部门编制山体保护规划，征求各县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）和相关部门意见后，报市人民政府批准后实施，并向社会公布。
第十条 本市对山体实行普遍保护，严格控制在山体范围内进行开发建设。需要重点保护的山体列入山体保护名录进行重点保护。
第十一条 山体保护规划应当包括以下主要内容：
（一）山体保护现状；
（二）山体保护的原则、目标和主要任务；
（三）山体保护名录；
（四）山体保护管控措施；
（五）规划实施的保障措施。
第十二条 编制山体保护规划应当与土地利用总体规划和城乡规划相衔接。
矿产资源、环境保护、旅游、道路交通、市政设施、供电等专项规划在编制或者实施过程中涉及山体保护内容的，应当符合山体保护规划的要求。
第十三条 经批准的山体保护规划是本市行政区域内山体保护工作的依据，任何单位和个人不得擅自变更。确需变更的，由原编制机关提出变更方案，报原审批机关批准后实施，并向社会公布。
第三章 山体保护
第十四条 济南市中心城区、风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地保护区、国有林场、泉水补给区和汇集出露区范围内的山体，优先列入山体保护名录。
山体保护名录根据生态保护和山体保护的要求实行动态调整。
第十五条 山体保护名录中的山体通过划定山体保护控制线，明确山体的重点保护范围。
山体保护控制线原则上以现状山脚线为基础，结合自然地形以及现状建设情况划定。
第十六条 山体保护控制线由市国土资源主管部门组织县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）和相关部门划定，经市人民政府批准后，向社会公布，并由县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）负责埋设保护界桩、设立保护标志。
任何单位、个人不得擅自侵占、损毁、移动山体保护界桩和保护标志。
第十七条 国土资源主管部门编制、实施土地利用总体规划时，应当对山体保护控制线范围内的土地严格用途管制；编制矿产资源总体规划时，不得将山体保护控制线范围内设为可开采区。
第十八条 城乡规划主管部门在控制性详细规划的编制和实施过程中，应当综合考虑山体保护的有关要求，避让山体保护控制线。
第十九条 在山体保护控制线范围内，禁止建设除下列项目以外的其他项目：
（一）确需建设的军事、保密、人防等特殊用途设施；
（二）必要的山体景观游赏设施；
（三）确需建设的市政、交通、水利、防火、电力等公共服务设施；
（四）公园绿地以及其他涵养水源、改善山体环境的工程以及林草措施。
第二十条 禁止擅自对山体保护控制线范围内既有的合法建设项目进行改建、扩建，并根据生态保护和山体保护的需要逐步迁出。
第二十一条 在山体保护控制线范围内，停止审批新的采矿权，对已有的采矿企业应当逐步关停。
第二十二条 在山体保护控制线范围内，禁止挖砂、取土以及新建、扩建坟墓等侵占、破坏山体的行为。
第二十三条 在山体保护控制线范围内，应当加快山体环境治理、植树造林，封山育林、育草，保护植被、涵养水源。
第二十四条 在未列入山体保护名录的山体范围内，鼓励实施退耕还林、荒山造林、封山育林等工程，提高山体森林覆盖率，保护生物多样性，增强山体的生态功能。
第二十五条 在未列入山体保护名录的山体范围内进行建设活动，应当严格控制建设项目的性质、规模和开发强度，减少地面硬化，采取增渗促渗措施，建设后用地范围内的地表水入渗能力不得低于自然状态；建设项目排放的污水必须达到国家、地方规定的标准。
第二十六条 在未列入山体保护名录的山体范围内依法取得采矿权的，采矿权人应当严格按照开发利用方案开采矿产资源，并严格按照矿山地质环境保护和土地复垦方案，开展矿山地质环境恢复治理和土地复垦工作。
第二十七条 在山体范围内禁止倾倒、堆放、填埋工业固体废物和危险废物，禁止建设工业固体废物和危险废物集中贮存、处置的设施、场所。
在山体范围内禁止倾倒、堆放城市生活垃圾或者建筑垃圾。
第二十八条 邻近山体的建设项目，应当适当开敞临山空间，进行适当距离退让，符合城市廊道布局的要求，做到建筑高度、风格和色彩应当与周围山体景观、城市风貌相协调。
第四章 山体治理修复
第二十九条 建设单位、采矿权人在许可区域内开发、利用山体资源的，应当采取有效措施，边开发利用边治理修复，将对山体以及依附山体植被的破坏控制到最低限度。
第三十条 对因自然因素或者人为因素遭到破损的山体以及存在地质灾害隐患的山体，应当及时治理修复，消除安全隐患，恢复山体自然景观和生态功能。
第三十一条 山体治理修复责任按照下列规定确定并执行：
（一）矿山以及权属清楚的采矿迹地，由采矿权人负责治理修复；
（二）修建铁路、公路、水利、通讯、电力等基础设施造成破损的山体，由建设单位负责治理修复；
（三）修建开发建设项目造成破损的山体，由建设单位负责治理修复；
（四）自然因素破坏、历史遗存且无法确定治理修复责任的破损山体，由所在地县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）负责组织治理修复；
（五）山体治理修复责任存有异议的，由所在地县级以上国土资源主管部门组织专家对山体破损成因进行分析论证后认定山体治理修复责任单位，并书面告知责任单位。
第三十二条 山体治理修复责任单位应当委托具有相应资质的单位编制山体治理修复设计方案。
山体治理修复设计方案应当包括以下内容：治理范围、治理目标、技术方法、主要工作量、治理期限、预期效果、投资预算以及经费来源等。
政府投资的山体治理修复设计方案由国土资源主管部门组织专家进行论证。其他山体治理修复设计方案由山体治理修复责任单位组织专家论证；设计方案论证时，国土资源主管部门应当进行指导。
第三十三条 山体治理修复责任单位应当按照山体治理修复设计方案，开展山体治理修复工程施工。
政府投资的山体治理修复工程应当通过招投标确定工程的施工单位和监理单位。
第三十四条 政府投资的山体治理修复工程竣工后，由国土资源主管部门组织竣工验收。其他山体治理修复工程竣工后，由山体治理修复责任单位组织竣工验收;竣工验收时，国土资源主管部门应当进行指导。
第三十五条 山体治理修复验收完成后，由山体所在地县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）或者相关权属单位组织做好后期养护工作。
第三十六条 县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）应当将山体范围内或者邻近山体的违章建筑予以拆除，并对山体范围内的生活垃圾、建筑垃圾及时进行清运。
违章建筑拆除后，由违章建筑的建设单位或者个人承担相应的山体治理修复责任。
第三十七条 鼓励和支持社会主体投资山体治理修复。
第五章 监督检查
第三十八条 市、县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）应当建立山体保护监督检查工作联动机制，定期组织相关部门开展山体保护联合执法检查，及时查处侵占、破坏山体的各类违法行为。
镇人民政府、街道办事处应当对辖区内的山体保护状况进行巡查，发现侵占、破坏山体的行为，应当及时阻止并报告上级政府或者相关部门。
第三十九条 国土资源主管部门应当建立山体保护工作信息共享平台，与负有山体保护管理职责的相关部门共享山体保护工作信息。
各相关部门对实施管理中发现不属于本部门职责范围的侵占、破坏山体的行为，应当及时告知相应的职能部门依法处理。
第四十条 发展改革主管部门在建设项目立项环节，建设项目可行性研究应当统筹考虑山体保护的有关要求。
第四十一条 国土资源主管部门、城市管理行政执法部门、镇人民政府在各自职权范围内对山体范围内的违法建设活动进行查处。
第四十二条 国土资源主管部门重点查处违法采矿、采石、挖砂、取土等侵占、破坏山体的行为。
第四十三条 林业和城乡绿化主管部门重点查处山体范围内破坏林地和擅自砍伐林木的行为。
第四十四条 城乡水务主管部门重点查处在山体范围内违法开垦山地种植农作物等造成水土流失的行为。
第四十五条 环境保护主管部门重点查处在山体范围内倾倒、堆放、填埋工业固体废物和危险废物，建设工业固体废物和危险废物集中贮存、处置的设施、场所的行为。
第四十六条 城市管理行政执法部门重点查处城市规划区内在山体范围违反城市生活垃圾和建筑垃圾处置管理规定的行为。
第四十七条 任何单位和个人都有权举报侵占、破坏山体的行为。对于举报属实的，市、县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）可以给予适当奖励。
山体权属单位、使用人、承租人等相关权利主体有看护山体免遭侵占、破坏的义务，发现有侵占、破坏山体的行为时，应当及时报告当地人民政府或者相关部门。
第四十八条 市人民政府应当将山体保护工作纳入县、区人民政府（含济南高新区管委会、市南部山区管委会）年度生态保护工作考评内容进行考核。
第六章 法律责任
第四十九条 违反本办法规定的行为，法律、法规已规定法律责任的，从其规定；法律、法规未规定法律责任的，依照本办法的规定执行。
第五十条 擅自侵占、损毁、移动山体保护界桩或者保护标志的，由国土资源主管部门责令限期恢复原状，并处二千元以上二万元以下的罚款。
第五十一条 侵占、破坏山体进行违法建设，属于违法占地的，由国土资源主管部门依照土地管理相关法律、法规予以处罚；属于建设用地范围内违反城乡规划的，由城市管理行政执法部门、镇人民政府依照城乡规划的相关法律、法规予以处罚。
第五十二条 在山体保护控制线范围内，擅自改建、扩建既有的合法建设项目的，改建或者扩建部分由国土资源主管部门、城市管理行政执法部门或者镇人民政府依照相关法律、法规的规定予以处罚。
第五十三条 在山体保护控制线范围内采矿、采石、挖砂、取土等破坏山体的，由国土资源主管部门没收违法所得，处五千元以上五万元以下罚款，并责令限期治理恢复。逾期不治理或者治理达不到要求的，由国土资源主管部门组织治理，治理费用由责任单位承担。在山体保护控制线范围内新建、扩建坟墓侵占、破坏山体的，由国土资源主管部门依法处罚。
第五十四条 在山体范围内擅自砍伐林木、破坏林地的，由林业和城乡绿化主管部门按照相关规定予以处罚，并责令限期补植。补植林木的种类、数量、规格等由作出处罚的县级以上林业和城乡绿化主管部门确定，补植林木养护期不少于两年，对补植未成活的林木应当继续补植，直至成果达到原效果为止。
第五十五条 在山体范围内倾倒、堆放、填埋工业固体废物和危险废物，建设工业固体废物和危险废物集中贮存、处置的设施、场所的，由环境保护主管部门责令限期改正，处一万元以上十万元以下罚款。
第五十六条 在城市规划区内的山体范围倾倒、堆放城市生活垃圾或者建筑垃圾的，由城市管理行政执法部门责令停止违法行为，限期改正，对单位处五千元以上五万元以下罚款，对个人处二百元罚款。
第五十七条 山体治理修复责任单位对山体环境不予治理或者治理不符合要求的，由国土资源主管部门组织治理，治理费用由责任单位承担，并处一万元以上十万元以下的罚款；给他人造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第五十八条 本办法自 年 月 日起施行。
关于《济南市山体保护管理办法（草案）》的说明
一、立法的必要性
我市山体资源丰富，共有山体642座，面积2626平方公里，对涵养水源、保护泉水、净化空气、调节气候、改善环境、丰富城市景观具有重要意义。近年来，市委、市政府提出“显山露水”的城市发展理念，连续开展“六城联创”“划定保泉生态控制线”、“拆违拆临、还绿于民”等重点工作，山体保护和治理修复都是关键要素。当前山体保护面临以下困难和问题：一是开发建设项目侵占山体。侵占、破坏山体进行违章建设、城区开山种地、倾倒渣土、擅自建墓、违法开采等行为时有发生。二是山体生态环境改善依然面临巨大压力。各级政府虽然加强了管理和查处力度，积极投入大量资金开展山体治理修复，但治理修复难度较大。三是保护体制机制不健全。该项目工作涉及国土、规划、林业、城管执法等多个部门职责，相关保护规定散见于多项法律、法规之中，部门各自为战，难以形成合力。综合上述原因，对山体保护进行立法非常必要。
二、立法的可行性
为确保山体保护办法实施后，各项山体保护制度和措施能够顺利实施，我局组织开展了山体立法前期工作。
一是2015年完成了济南市山体调查工作，全市共有山体642座，其中历下区21座、高新区21座、市中区62座、槐荫区6座、天桥区7座、历城区154座、长清区146座、章丘区114座、平阴县111座，山体面积约为2626平方公里，基本查清了我市山体情况，查明了城市建设侵占、违章建设破坏、计划经济开采和违法开采破坏、建设项目建设时破坏山体未采取措施进行修复治理致使山体环境恶化、破坏山体引发地质灾害等较突出破坏山体问题。
二是2016年，我局组织编制了《济南市山体保护规划》，列明了需要保护的山体目录，目前山体目录主要保护泉水直接补给区内的177座山体和南部山区、白泉泉域的152座山体，山体目录将根据山体保护控制线划定工作的推进逐步完善。现山体保护规划已通过专家论证，并征询了各相关部门意见，将结合《济南市山体保护管理办法》进一步进行了修改完善。计划待《济南市山体保护管理办法》颁布后，申请市政府批准实施。
三是2016年根据市委、市政府保泉工作会议要求，我
局会同市规划局组织划定了泉水直接补给区内177座山体保护控制线（其中规划局划定了中心城区65座山体保护控制线，我局划定了泉水直接补给区内中心城区外112座山体保护控制线），实地埋设了保护界桩，并制定了管控措施，现已征询各相关部门意见，正在进行调整完善，征询社会意见后，将申请市政府批准实施，并向社会公示。2017年我局计划组织划定南部山区和白泉泉域152座山体保护控制线，目前已进入政府采购程序；剩余山体保护控制线（主要为章丘区、平阴县和长清区部分地区）分别由地方政府负责组织划定。
三、立法过程
作为起草单位，我局前期会同市法制办多次对接沟通，结合我市实际情况，对《草案》进行了逐条梳理研究，并先后2次征询各县（区）政府、高新区管委会、南部山区管委会和社会各界的意见，进行了修改完善。8月4日，经市政府常务会议讨论通过，形成了提请本次市人大常委会审议的《草案》。
四、需要重点说明的问题
（一）关于保护原则和责任划分。《草案》立足于“条块结合”的管理机制，确立了“综合管理”的工作思路。一方面，明确县、区政府作为辖区内山体保护的责任主体，具体负责组织实施辖区内山体保护工作，定期组织相关部门开展山体保护联合执法检查；另一方面，明确国土、规划、林业、城管执法等多个部门山体保护与管理相关职责，由我局建立山体保护工作信息共享平台，实现相关部门之间执法信息共享。
（二）关于山体保护规划。目前，我局正在编制山体保护规划，主要内容包括：山体保护的原则、目标和主要任务、山体保护名录、山体保护管控措施等内容。第十三条明确规定“经批准的山体保护规划是本市行政区域内山体保护工作的依据”。
（三）关于山体保护名录和重点保护。《草案》第十四条、第十五条拟定，济南市中心城区、风景名胜区、自然保护区、森林公园、湿地保护区、国有林场、泉水补给区和汇集出露区范围内的山体，优先列入山体保护名录，通过划定山体保护控制线，实施重点保护措施。目前，我局会同市规划局完成了泉水直接补给区内177座山体的保护控制线划定，并计划于2017年组织开展南部山区和白泉泉域152座山体的保护控制线。在此基础上，《草案》第十七条至第二十三条拟定了山体保护控制线内的严格管控措施：除下军事、保密、人防等特殊用途设施、必要的山体景观游赏设施、公共服务设施、公园绿地以及其他涵养水源、改善山体环境的工程以及林草措施以外禁止建设其他项目，“禁止擅自对山体保护控制线范围内既有的合法建设项目进行改建、扩建，并根据生态保护和山体保护的需要逐步迁出”、“在山体保护控制线范围内，停止审批新的采矿权，对已有的采矿企业应当逐步关停”。
（四）关于山体资源的合理利用。《草案》第十条拟定，本市对山体实行普遍保护。鼓励实施退耕还林、荒山造林、封山育林等工程，提高山体森林覆盖率，保护生物多样性。考虑历史原因以及我市城镇化建设的现实需要，允许在未列入山体保护名录的山体范围内进行适度开发和建设，但必须符合第二十五条和第二十六条的规定。同时，《草案》对可能造成山体生态环境破坏的行为拟定了相关法律责任。
（五）关于山体治理修复。对因开发建设活动造成山体破损的，按照“谁破坏、谁治理”的原则，明确了山体修复责任。对自然因素破坏、历史遗存且无法确定治理修复责任的破损山体，由所在地县、区人民政府负责组织治理修复。为缓解山体治理修复财政投资压力，《草案》的三十七条拟定，鼓励和支持社会主体投资山体治理修复。