作者:张维炜 来源:中国人大杂志 第14期
近期，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》( 以下简称若干意见)。消息一经传出，即引起人大系统乃至社会的广泛关注。
“这是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。”7 月1 日，张德江委员长在十二届全国人大常委会第十五次会议闭幕会发表重要讲话时指出，各级人大及其常委会组成人员要认真学习若干意见，深刻认识加强县乡人大工作和建设的重要意义，切实把思想统一到中央精神上来；认真贯彻落实若干意见提出的各项举措，推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展。
我国的县乡人大建设起步于新中国建立之初，经历了正式建立、停止倒退、恢复重建、发展完善四个阶段。从某种意义上讲，县乡人大建设是与人民代表大会制度建设一路相伴、风雨兼程。
如今，三十多年过去了，各地县乡人大工作不断蓬勃发展，在巩固党的执政基础，推进社会主义民主政治建设，保障人民当家作主权利，促进地方经济社会发展，维护社会安定等方面，发挥了重要作用。
实践中，县乡人大是连接基层与中央、民意与政情相互沟通的重要纽带，其组成人员直接来源于选民, 扎根实际，贴近百姓，所以，县乡人大工作更容易“接地气”，更容易得到百姓的关注，更容易让广大人民群众直接感受我国根本政治制度的优势。“可以说，县乡人大是社会主义民主政治的‘根基’，其功能的发挥直接关系到国家民主法治化进程。”在一些专家学者看来，本次若干意见的出台从保证县乡人大依法行使职权、健全县乡人大组织制度和工作机制等方面作出了一系列科学、周密的政策安排，必将缓解县乡人大现实发展中面临的种种“不适症”，促进其改革深入，进一步夯实国家根本政治制度的基础。
改革开放之初重新焕发生机
回溯过往，我国县乡人大建设几经沉浮。新中国成立之后，伴随着共和国的风风雨雨，其发展路途并不平坦。直到改革开放之后，我国人民代表大会制度得以恢复并不断完善，县乡人大工作也随之进入了一个崭新的发展阶段。
1979 年7 月，五届全国人大二次会议召开，这次会议在县乡人大发展历史上具有里程碑意义。会议通过的《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》、修改后的地方组织法和新的选举法，对地方政权组织和选举制度作出两项重大修改，一是在县和县级以上地方各级人大设立常委会，作为本级人大的常设机构；二是把直接选举人大代表的范围从乡一级扩大到县一级，并实行普遍的差额选举。
乡镇人大也自此得以恢复。修正宪法若干规定的决议同时提出，镇设立人民代表大会和人民政府，人民公社设立人民代表大会和管理委员会，人民公社、镇人民代表大会相应改为由人民公社管理委员会、镇人民政府召集。
1982 年12 月，五届全国人大五次会议审议通过1982 年宪法，再次对乡镇政权进一步作出调整，撤销了人民公社，规定乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府，同时将乡镇人大每届任期由过去两年改为三年。
可以说，正是这些开创性的立法制度设计安排，开启了我国县乡人大工作发展的新篇章，各级人民代表大会由此进入全面恢复重建阶段。据官方资料显示，从1980 年下半年开始，第一次全国范围的县级直接选举工作全面展开，至1981 年年底，全国2700 多个县级行政单位都完成了直接选举人大代表工作，陆续召开人代会，建立起县级人大常委会。
紧随其后，1983 年下半年起，全国各省、自治区、直辖市陆续进行了1982年宪法颁布以来的第一次乡级人大代表选举，到1985 年年底，全国9.2 万多个乡镇设立和恢复了人民代表大会。县乡政权建设步入新的历史时期。
立法完善中不断彰显活力
1986 年，我国县乡人大工作又迎来了一个重大历史发展节点。
在这年修改的地方组织法，对乡镇人大主席团的作用进一步作出明确，一方面改变了以往乡镇人代会由同级人民政府召集的做法，规定乡镇人大主席团“负责召集下一次的本级人民代表大会会议”；另一方面规定乡镇人大代表向本级人大提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人大主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复。
“这就将乡镇人大主席团的职能由会上延伸到了闭会后。”有学者介绍称，此前乡镇人大政府化色彩浓厚，且形式主义倾向明显，乡镇人大主席团只是大会主席团，大会开幕产生，闭幕终止。1986 年修改的地方组织法通过完善乡镇人大主席团职能，强化了乡镇人大的职权。
同样是在1986 年，12 月2 日，六届全国人大常委会第十八次会议通过了关于修改选举法的决定，其中重点对“县乡直选”的一些环节和程序作出细化和规范，如简化了选民登记手续，确立选民登记“一次登记、长期有效”的原则; 选民或者代表，十人以上联名，可以推荐代表候选人; 取消了预选的规定等。“法律修改针对县乡人大代表选举实践当中发现的问题及时给出了明晰的界定。”中国人民大学教授、法学院院长韩大元说，这为县乡直选的实践探索提供了法律支撑，确保了县乡两级人大代表换届选举的顺利进行。
也正是自1986 年起，全国人大及其常委会根据实践发展需要，作出了一系列与县乡人大建设密切相关的重大决策，包括进一步修改和完善选举制度，明确选举委员会可以组织代表候选人与选民见面回答选民的问题，加大对破坏选举制裁的力度，实现城乡按相同人口比例选举人大代表等；修改完善地方组织法，健全县乡人大的组织体系、职权范围和活动规则；制定监督法，加强和规范县级人大常委会监督职权、方式和程序；制定和修改代表法、出台中央9 号文件(2005 年)，依法支持和保障代表履行职责、开展活动等。所有这些制度和措施，都有力推动了县乡人大的完善发展。
在这一过程中，值得一提的是，与县级以上地方人大相比，居于人大系统“末梢”的乡镇人大在立法的制度保障上有着更为独特、清晰的发展路径。1995年，地方组织法再度修改，增加规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人；明确乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席不得担任国家行政机关的职务。2004 年的宪法修正案将乡镇人大每届任期由三年改为五年，与县级人大同步换届选举。从此，乡镇人大工作结束了“一年学、二年干、三年换”的历史，地方各级人大任期实现了统一。2006 年7 月1 日到2007 年12 月31 日，全国县乡两级人大在2004 年宪法修正之后进行了首次同步换届选举。
与立法制度保驾护航的同时，多年来，各地在促进县乡人大建设上也始终进行着不懈努力和积极探索。比如，2005年浙江省温岭市人大开展了“参与式预算改革”，组织公众直接参与预算草案的审查和讨论；1992 年以来，河北省磁县35 个乡镇除坚持每年召开一次人代会外，还根据需要召开七八次专题人代会；重庆市水江镇人大从 2007 年4 月起，将过去一年一次人代会改为每季度召开一次人代会，听取和审议政府工作报告或单项工作报告，并安排代表轮流在人代会上述职等。
可以说，从1986 年之后，随着基层民主法制的不断完善、县乡各项配套改革的协同推进，县乡人大制度在实践中获得了突破性发展，进入了发展的蓬勃期，生机和活力日益彰显，在规范基层权力运行、代表和实现民众权益、推进基层民主化进程、优化基层社会治理、促进新农村建设等方面，发挥了不可替代的作用。
县乡人大履职的现实问题
虽然成就有目共睹，但不容回避的是，县乡人大在实际运行中仍然面临着一些困难和问题，尤其是随着社会主义市场经济的飞速发展，人民群众的民主法治意识也日益增强，这些长期以来存在的矛盾和困惑也愈发突显。
比如，在有些地方，县乡两级人大的工作存在“弱化”甚至“虚化”现象，人大的法律职责没有充分发挥，亟待加强，特别是对于乡镇人大来说，人代会质量普遍不高，人大职权难以落实情况普遍存在。
依据我国宪法和法律规定，乡镇人大享有13 项职权，包括保证宪法和法律在本行政区内的实施，决定本行政区内的重大事项，选举乡镇人大主席、副主席和政府组成人员，监督本级政府的工作等。但有调查报告显示，有的乡镇没有每年都召开人代会；还有一些乡镇，把人代会与经济工作会同时开，既有人大代表参加，又有村组干部出席，被称为“两会合一”。
一些地方也坦言，在实际工作中，乡镇人代会质量普遍不高。乡镇人代会会期一般为一天，主要是听取政府工作报告、人大工作报告和财政预决算报告，会议时间大概半天，代表几乎没有审议报告和提出建议的时间，会议决议也缺乏相应的制度保障和监督，难以得到有效落实。而且相当数量乡镇人大只设人大主席，且身兼多职，平时以党委、政府工作为主，乡镇人大代表的角色意识不够强。
县级人大及其常委会的工作情况同样不容乐观。全国人大常委会办公厅的相关调研报告显示，多数县级人大常委会内设工作机构一般只有一两个人，而且经常从事县委统一交办的事项，各项工作很容易流于形式。以监督工作为例，现实工作中，由于监督议题选择不善、会议组织不力、审议质量不高等原因，县级人大的一些监督形式未能充分发挥其应有效果，规范性文件备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职等监督形式长期处于休眠状态，得不到有效运用，严重影响了人大权威。
“在一些地方，基层人大很容易被边缘化。”全国人大常委会委员尹中卿曾撰文指出，实际工作中，许多人不了解人大的性质地位，往往把基层人大看做政府的一个工作部门，或者是给政府办合法手续的橡皮图章；有的甚至认为，开展县乡人大工作是给政府出难题；有的基层政府负责人不能摆正自己位置，对人大依法行使职权不够尊重，行政权的行使绕开人大监督。
尹中卿委员认为，造成这些错误认识的原因很多，关键一点在于长期以来，对县乡人大，尤其是乡镇人大的定位始终不清晰，致使基层人大的许多事情无法可依、无章可循，工作十分被动。在他看来，解决县乡人大所面临的问题，关键要从完善县乡人大各项配套改革方面入手。
县乡人大迎来重大发展机遇“乡镇治则郡县治，郡县治则天下安。”完善县乡人大工作是国家治理的关键一环。令人备感振奋的是，十二届全国人大常委会对加强县乡人大工作给予了前所未有的重视。
上任第一年，张德江委员长就前往云南就县级人大工作进行调研, 并主持召开部分省、自治区、直辖市县级人大工作座谈会。他强调, 要从完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度, 按照“总结、继承、完善、提高”的总原则, 着力加强县级人大工作和人大自身建设, 扎实推进县级人大工作完善发展。
2014 年张德江委员长分别于3 月、5 月、9 月到福建、浙江和贵州等地调研，每次都有涉及指导地方基层人大工作的内容。
3 月24 日至26 日，张德江委员长前往福建省上杭县考察。除了瞻仰古田会议会址等地重温革命传统，深入各个自然村直接听取群众意见，并考察当地经济、社会保障等情况外，他还特别考察了县人大常委会、才溪镇和镇中社区人大代表议政室，指导县乡人大工作。
2014 年5 月初，张德江委员长又赶赴浙江专程就乡镇人大工作进行调研。在浙江省嘉兴市王店镇、湖州市妙西镇，在杭州市上城区南星街道和小营巷，他走进人大代表工作站，来到人民群众中间，仔细询问这里乡镇人大工作情况。
“乡镇政权是我国最基层的政权组织，是我们党执政的重要基础。乡镇人大是最基层的国家权力机关，乡镇人大工作关系到国家政权的巩固和发展，关系到国家的长治久安和繁荣昌盛。”浙江调研期间，在一次次座谈会上，张德江委员长反复强调做好乡镇人大工作的重要性。他提出，要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用，切实加强乡镇人大建设，提高乡镇人大工作水平，为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献，为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。
2014 年9 月10 日至12 日在贵州省毕节市调研时，张德江委员长亲自到七星关区人大“代表之家”、信访室等部门，与区人大代表和人大干部职工深入交流。在花溪区青岩镇，他走进镇人大代表活动室，与正在讨论地方性法规草案的基层人大代表热烈交谈。张德江委员长表示，基层人大和人大代表要密切同群众的联系，了解群众困难，反映群众呼声，通过依法行使职权，推动解决事关群众切身利益的问题。在代表大会闭会期间，要把注重实效作为组织代表活动的根本准则，建立切实可行的制度，形成长效机制，让活动不要流于形式，真正起作用。
对于委员长率先垂范，多次亲自带队深入基层调研县乡人大建设，外界给予一致赞许，认为，此举不仅表明委员长对地方人大工作的关心和支持，同时，也显示出县乡人大工作进入一个“重要机遇期”，必将取得重大进展。
很快，张德江委员长的关注在全国人大常委会的相关工作中得到了“呼应”。为了落实张德江委员长关于加强和改进县乡人大工作的重要指示精神，据了解，从2014 年6 月开始，全国人大常委会工作机构派出7 个专题调研组，分赴各地进行调研，实地查看乡镇人大主席团、街道人大工委工作开展和人大代表活动情况，与基层人大工作者、代表、选民进行面对面的交流，了解当地县乡人大工作积累的经验以及存在的实际困难和问题，为形成制度性文件进行充分准备。
若干意见出台掀起学习讨论热潮
如今，在各级人大工作者的热切期盼中，中共全国人大常委会党组出台了《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》并经中共中央转发。此举引发了社会各界的积极评价，并在各级人大掀起了传达学习文件的高潮，许多地方人大常委会还对此展开相关调研，全面贯彻落实文件精神。
“县乡人大位于我国国家权力体制的底端，是政权赖以建立和有效运行的制度基础。”一些地方人大工作者和专家学者表示，在目前选举法确立的选举机制下，县乡两级人大代表都是通过选民直接选举方式产生，县乡两级人大的代表直接来自于基层和第一线，反映了最广大人民群众的利益需求，具有广泛的代表性，是社会主义民主政治的“根基”。俗话说，“根基不牢、地动山摇。”因此，进一步健全和完善我国的人民代表大会制度，必须要采取扎扎实实有效的措施来加强县乡两级人大工作。
中国社科院法学所研究员莫纪宏表示，若干意见作为指导县乡人大工作的政策性文件已经将县乡人大体制机制改革的要求提上了日程，并且突出了县乡人大作为地方国家权力机关的法律特性。认真贯彻落实若干意见的各项指示和要求，必将会给县乡人大工作带来新的亮色。
“基层人大落实中央文件精神，关键要在职能定位、发挥作用上做好文章、建好机制，把县乡人大作用发挥好，把党联系群众的方向把握好，把基层人大工作实施好。”正在就贯彻落实若干意见精神展开调研的浙江省人大常委会党组书记、副主任茅临生说，下一步将切实发挥人大代表联络站的作用，密切代表与选民的联系，广泛听取代表和群众的意见，推动相关问题的解决，同时进一步规范县乡人大会议制度，切实提升基层人大工作水平，推动基层人大工作与时俱进。
“对于我们来说，若干意见的出台好似一把‘尚方宝剑’，为基层人大工作提供了有力保障。”福建省上杭县才溪镇人大主席吴福田回忆起2014 年张德江委员长在才溪镇人大代表活动室与他当面交流的场景，仍然激动不已。“当时我向委员长汇报了我们镇人大在建立‘人大代表之家’方面的经验，现在发现许多都被若干意见精神所吸纳。”吴福田说，今后，将以若干意见为方向标，再接再厉，不断进行总结和完善，进一步提升人大工作水平，为全面推进“依法治国”贡献力量。
链接
一些网友也就若干意见的出台展开了深入探讨。
@ 池塘—崔：是时候该扭转县乡人大的“边缘化”处境了。
@ 星河浣影：若干意见的出台，对于所有人大工作者而言都是莫大的鼓舞！
@ 三寸光阴：我就是名镇人大代表，现在乡镇人大工作有了更明确的行动纲领，基层民主、法治势必会加强，以后基层人大工作者方向更明、腰杆也更硬了。
@ 常青推不倒：基层人大运行存在不少法律空白，这次是个很好的契机，正好可以推进县乡人大闭会期间的各项监督工作，探索人大代表联系选民的各项制度，让基层人大真正焕发生机。
@Castle ：人大制度的完善是漫长之路，相关法律的强化、法律力度的突显都离不开县乡人大的建设。国家层面还要多鼓励县乡人大继续发挥自身优势，进行人大机制创新，为制度完善探路。